作 者丨楊志錦

編 輯丨周鵬峰

圖 源丨圖蟲

(資料圖片)

“前天我看到一份報紙，送給我一個榮譽稱號叫‘赤字總理’。”朱镕基2002年3月在回應財政風險問題時表示。但他話鋒一轉(zhuǎn)說：“如果我們不是采取積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，中國經(jīng)濟也許垮了。因此，從這里可以看出來，積極財政政策的力度，也是恰到好處的。所以對不起，我不能接受‘赤字總理’這個榮譽稱號，奉送回去。”

時值亞洲金融危機爆發(fā)4年后。2002第一季度的GDP同比增長8.9%，相比1998年二季度上升了2個百分點，CPI同比降幅減少，出現(xiàn)轉(zhuǎn)正的跡象，即將走出通縮。此前為應對危機沖擊，中國采取積極的財政政策，財政赤字有所增加，并在1998年-2002年發(fā)行了5000多億長期建設國債。

朱镕基還表示，問題不在于有沒有赤字，而是這個赤字水平是否在承受能力以內(nèi)，特別是赤字用在什么地方。2003年中國財政赤字相當于GDP的3%左右，國債余額占GDP的18%左右，都在公認的警戒線以內(nèi)。“至關重要的是，財政赤字不是用在彌補經(jīng)常性的預算方面，沒有把它吃掉，而是用在基礎設施建設等方面。”

高層對財政赤字的態(tài)度由此可見一斑。所謂財政赤字是指在一個財政年度內(nèi)財政支出超過財政收入的差額，會計記賬規(guī)則要求用紅色墨水登記收入為負數(shù)，因此將該差額稱為“財政赤字”。

改革開放以來的40多年，伴隨著赤字觀的轉(zhuǎn)變，中國財政赤字口徑及彌補方式也在不斷變化，但其中也堅守了“底線”：1995年后財政赤字不再通過中央銀行透支，整體上守住了3%的赤字率預警線等。

這些構(gòu)成了財政金融體制改革的注腳。隨著近年來個別年份赤字率突破3%，各界對3%預警線的討論與日俱增，同時財政赤字貨幣化、年內(nèi)增加赤字、增加一般債及國債等建議也反復出現(xiàn)。爭議不斷之時，回望過去的變革，未來的方向或許才會更清晰。

向中央銀行透支

財政赤字，說到底是“財政收入的入不敷出”。在計劃經(jīng)濟體制下，中國堅持“以入量出”、收支平衡略有結(jié)余的策略。但在改革開放后，財政赤字成為經(jīng)濟建設中普遍存在的現(xiàn)象。

比如上世紀80年代，僅1985年財政有結(jié)余，其余年份均出現(xiàn)赤字。這期間的赤字還有一個鮮明特點，中央政府出現(xiàn)赤字，地方財政經(jīng)常結(jié)余。比如1986年財政赤字為70億，其中地方財政結(jié)余24億留歸地方支配使用，中央財政赤字94億。

在中央財政連年出現(xiàn)赤字后，財政部對赤字的分析不再局限于收支兩端。“財政問題同經(jīng)濟問題是分不開的。從現(xiàn)象看是財政發(fā)生赤字，本質(zhì)是經(jīng)濟生活中存在的問題在財政上的反映。”1987年財政預算報告指出。

報告還分析，這幾年經(jīng)過改革放權(quán)以后，財政收支的結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。國家財政收入占國民收入的比重、中央財政收入占國家財政收入的比重（簡稱“兩個比重”）雙雙下降，與中央財政承擔的任務很不適應。這些變化給國家財政帶來了一些困難，影響了財政收支的平衡，特別是中央財政的平衡。

Wind數(shù)據(jù)顯示，中央財政收入占比由1984年的40.5%下降到1993年的22.02%，中央財政收支平衡壓力加大。

1991年，時任財政部部長王丙乾迫于無奈，開始在財政會議上搞“攤派”，每個省被強行分配指標，從1000萬到1億不等。但由于前三次中央借錢都是有去無回，地方的積極性自然不高。

值得注意的是，這一時期官方對財政赤字的界定口徑為“硬赤字”，也就是財政支出減去財政收入（財政收入包括了政府發(fā)債收入），即財政赤字=（財政收入+政府債發(fā)行收入）—（財政支出+政府債還本付息支出）。

這期間赤字主要向中國人民銀行透支，有的年份通過商業(yè)銀行彌補。官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至1994年末中央財政歷年向中國人民銀行透支余額已達1663.57億元。

這一時期對赤字非常警惕，總的方針是“消滅赤字”。當時的政府工作報告將“出現(xiàn)赤字”視為經(jīng)濟運行中的困難和問題。1985年預算報告表示，財政有少量的赤字，雖然并不可怕，但它對物價和市場的穩(wěn)定，對國民經(jīng)濟的發(fā)展，總是不利的。

1989年召開的十三屆五中全會提出，用三年或者更長一些時間，努力緩解社會總需求超過社會總供給的矛盾，逐步減少通貨膨脹，使國民經(jīng)濟基本轉(zhuǎn)上持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道，并且努力實現(xiàn)財政收支平衡，逐步消滅財政赤字。

因為此前一年CPI高達18%，經(jīng)治理后有所回落，但1993年高通脹再度卷土重來。1992年CPI同比上漲6.4%，1993年加速上行，5月份CPI已高達14%。中央開始了以整頓金融秩序為重點、治理通貨膨脹為首要任務的宏觀調(diào)控。

1993年7月1日，全國人大常委會任命國務院常務副總理朱镕基兼任央行行長。在財政金融領域，他開始了大刀闊斧的改革。他在當月召開的全國財政工作會議上說，中央如果出現(xiàn)財政赤字，不能到銀行透支。到銀行透支就是發(fā)鈔票，就會引發(fā)通貨膨脹。“這也是間接限制財政支出規(guī)模不能搞得太大。”

一系列完善財政金融體制的改革也在推出，比如分稅制啟動。改革后，“兩個比重”得到明顯提升，1994年后中央財政收入占比基本維持在50%-60%之間。

1995年中國人民銀行法出臺，明確中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券。這徹底切斷了財政部和央行在一級市場上的直接聯(lián)動，究其原因，這種模式下央行被財政牽引，獨立性缺失，且惡性通脹風險較高。

“經(jīng)常性預算不打赤字”

1994年通過的預算法也值得關注。該法提出，中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制。復式預算和單式預算相對，其中單式預算把國家財政收支匯編在一個統(tǒng)一的預算表中，而復式預算是指在預算年度內(nèi)將全部預算收支按經(jīng)濟性質(zhì)歸類，分別匯編成兩個或兩個以上的預算。

預算法還提出，中央政府公共預算不列赤字。中央預算中必需的建設投資的部分資金，可以通過舉借國內(nèi)和國外債務等方式籌措，但是借債應當有合理的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。

財政部條法司當時解讀表示，政府向國際組織借款收入、發(fā)行國庫券收入等構(gòu)成政府債務收入，主要用于彌補預算收入和支出之間的差額即赤字。也就是說，官方此時已不再致力于消滅赤字，而是認為赤字有一定合理性，但同時限定只有中央建設性預算才能列赤字。

這些變化在1994年的預算報告中也有體現(xiàn)：復式預算分為經(jīng)營性預算和建設性預算兩本賬；1994年經(jīng)常性預算收入和支出相抵，結(jié)余561億元，轉(zhuǎn)入建設性預算；建設性預算收入和支出相抵，差額為670億元，這也就是當年財政的赤字，也就是中央財政赤字，地方赤字為0。

這一年財政不得向央行透支，國債成為了彌補赤字的重要手段，1994年國債計劃發(fā)行規(guī)模相比上年明顯增加，難度也在加大。當年的政府工作報告發(fā)出號召：“國家準備給購買國債以優(yōu)惠的條件，并改進發(fā)行辦法，發(fā)展和完善國債市場。這是一件利國利民的好事，希望全國人民踴躍購買國債，支持國家建設。”

當時的國債主要是國庫券，起初由于很多人不熟悉，國庫券發(fā)行主要采取攤派的方式。1993年CPI高企，市場利率迅速上升，國務院確定的以銀行存款利率為基礎的國債利率低于市場利率，機構(gòu)買了就會虧損，因此承銷機構(gòu)的積極性不高，最后通過向各省分配指標才完成發(fā)行任務。

1994年初，財政部、證券委等20多位相關負責人參加了一個在紐約的證券研討班，希望向發(fā)達國家學習國債發(fā)行經(jīng)驗。期間高堅被任命為國債司司長，財政部領導要求他提前回國，落實1994年國務院部署的內(nèi)債和外債發(fā)行工作。

當年推出了兩項改革措施：一是結(jié)合居民購買國債持有至到期為目的，財政部開始通過銀行系統(tǒng)向個人投資者銷售不上市交易的儲蓄國債，受到城鄉(xiāng)居民的普遍歡迎，成為穩(wěn)定可靠的國債融資發(fā)行方式。二是發(fā)行短期國庫券，以配合央行的公開市場操作。“考慮到預算資金安排是長期的，發(fā)行短期國庫券，兌付起來很麻煩，短期國庫券并沒有實現(xiàn)定期發(fā)行的目標。”高堅稱。

數(shù)據(jù)顯示，1994年國債發(fā)行規(guī)模首度超過千億，此后發(fā)行規(guī)模穩(wěn)步擴大，成為彌補赤字的核心渠道。從這個角度看，我國國債發(fā)行規(guī)模的擴大，既是為了控制通貨膨脹而付出的一種“必要代價”，又是保證經(jīng)濟體制改革得以穩(wěn)步推進的重要條件。

這一階段雖然承認赤字有一定合理性，但要求“嚴格控制并逐步縮小赤字”。比如1998年3月預算報告要求將財政赤字壓縮至460億，但亞洲金融危機影響加大，1998年二季度經(jīng)濟增速只有6.9%，同時CPI在二季度轉(zhuǎn)負，經(jīng)濟下行壓力加大。

為此，1998年8月全國人大常委會審議批準了預算調(diào)整方案，授權(quán)財政部增發(fā)1000億國債用于基礎設施建設。這是中央財政首度調(diào)整預算，其中500億元列入中央財政，中央財政赤字增加至960億。

時任財長項懷誠作說明時表示，實現(xiàn)8%的經(jīng)濟增長目標，并在較長時期內(nèi)保持國民經(jīng)濟的持續(xù)快速健康發(fā)展，不僅是一個經(jīng)濟問題，而且具有重要的政治意義。增發(fā)1000億國債可刺激國內(nèi)需求，拉動經(jīng)濟增長。

據(jù)測算，實施這項措施大致拉動1998年經(jīng)濟增長1.5個百分點。后中央財政在1999年8月、2000年8月兩度調(diào)整預算，增發(fā)國債合計1100億，其中列入中央財政800億，中央財政赤字年相應增加。這也是歷史上僅有的三次追加赤字的案例。

赤字連續(xù)擴大引起市場的廣泛擔憂。1999年的預算報告回應稱，目前銀行存貸款差額較大,通過向商業(yè)銀行發(fā)行一些長期國債,將一部分儲蓄轉(zhuǎn)化為投資,不會導致貨幣過量發(fā)行,也有利于提高銀行資金運營效益，同時物價比較穩(wěn)定,不會引發(fā)通貨膨脹。報告還表示，據(jù)測算1999年財政赤字和累計國債余額占當年國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別為1.7%和10%左右,均低于國際公認的3%和60%的警戒線。

這是兩個指標首度出現(xiàn)在中央預算報告中，前者被稱為赤字率，后者則稱為負債率，均來自于1993年生效的歐盟《馬斯特里赫特條約》。兩個數(shù)值成為日后中國官方衡量財政債務是否健康的核心指標，至今仍在引用。

從2001開始，中央財政不再調(diào)整預算，而是在年初就安排好用于基礎設施建設的國債規(guī)模，并將其稱為長期建設國債。分階段來看，1998年-2002年每年發(fā)行的長期建設國債規(guī)模均在1000億元及以上；2003年后，隨著經(jīng)濟逐步回暖，財政政策轉(zhuǎn)向穩(wěn)健，長期建設國債發(fā)行規(guī)模呈下降趨勢并在2008年后退出，10年合計發(fā)行1.13萬億。

長期建設國債中的八成列入中央財政預算，構(gòu)成中央赤字。“這幾年實施積極的財政政策，發(fā)行長期建設國債，是在特定情況下實行的特殊政策。我們始終堅持經(jīng)常性預算不打赤字，建設性預算赤字不突破年初確定的規(guī)模。”2003年政府工作報告如是稱。

地方赤字列入預算

1998年-2000年年內(nèi)三次增加中央預算赤字，對拉動經(jīng)濟增長起到重要作用，但市場及官方也開始對國債管理制度進行反思。自1981年恢復發(fā)行國債以來，中國一直采取逐年審批國債發(fā)行額度的方式來管理國債發(fā)行。具體而言，每年的國債發(fā)行計劃，通常是在上一年第四季度根據(jù)對國家財政預算收支情況的測算進行編制。這個計劃將作為國家預算的一部分上報國務院，由國務院在下一年3月的全國人民代表大會上提請審議。

“一旦審議通過，國債發(fā)行計劃就如同法律文本一樣具有法律效力。如果當年國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢發(fā)生了變化，需要追加或削減國債發(fā)行，也須經(jīng)全國人大常委會審批后才能執(zhí)行。”時任財政部部長樓繼偉2003年表示。

因此學界也建議對國債管理制度進行改革。2015年12月，全國人大常委會通過《關于實行國債余額管理的意見》：從2006年起，中國將參照國際通行做法，采取國債余額管理方式管理國債發(fā)行。所謂國債余額管理，指不具體限定當年國債發(fā)行額度，而是限定一個年末不得突破的國債余額上限。

國債余額管理和此前的國債赤字管理相對應。在國債赤字管理的框架下，年度國債凈融資規(guī)模等于中央財政赤字。而在余額管理下，只要國債余額低于上限，國債凈融資規(guī)模可以根據(jù)經(jīng)濟形勢等相機而定，既可以低于中央赤字，也可以高于中央赤字。

從實踐看，年度國債凈融資大多低于中央財政赤字，這為必要時中央財政發(fā)力奠定了空間。正是由于這一變化，1998年-2000年年中追加赤字的情況再未出現(xiàn)，因為國債余額管理制度下已無必要。

比如2020年受疫情沖擊，國債凈融資為3萬多億，高于中央赤字約3000億，但不必進行預算調(diào)整。財政部數(shù)據(jù)還顯示，截至2022年末，國債余額為25.9萬億，低于限額0.8萬億，這為未來中央財政發(fā)力留出了空間。

值得注意的是，1998年-2008年發(fā)行的超萬億長期建設國債中，兩成由中央轉(zhuǎn)貸地方，但不作財政赤字處理，也就是說這部分并未列入地方赤字。

轉(zhuǎn)折點出現(xiàn)在2009年。為應對金融危機沖擊，中國實施積極的財政政策，當年安排中央財政赤字7500 億，比上年增加5700 億，同時國務院同意地方發(fā)行2000億債券，由財政部代理發(fā)行，列入省級預算管理。由此為開端，中央財政赤字和地方財政赤字均列入政府工作報告和預算報告，提交全國人大審議。

隨著2014年通過的新版預算法允許地方政府發(fā)行債券，地方政府開始通過發(fā)行一般債彌補赤字，而中央則通過發(fā)行國債彌補赤字。但用途上有明顯區(qū)別，地方財政赤字（即一般債）只能用于建設性支出，彌補公益性資本支出的不足；而中央財政赤字既可以用于建設性支出，也可以用于經(jīng)常性支出。

樓繼偉在2020年末的一場論壇上解讀稱，公益性資本支出如使用得當，可提高基礎設施效能，推動經(jīng)濟發(fā)展，后續(xù)稅收也會增加，從而增加償債能力，符合代際補償原則，因此地方一般債限額要與稅收等一般公共預算收入相匹配。中央赤字沒有這一限制，因中央財政在日常情況下要負責各地之間的財力協(xié)調(diào)和基本公共服務均等化，還要負責突出性事件的支出。

數(shù)據(jù)顯示，2015年-2019年地方一般債占赤字的比重高于30%，但2020-2023一般債占比持續(xù)下降，國債占比明顯提升：2023年一般債占赤字的比重降至19%的新低，國債占比則升至81%的高位。而同時專項債占地方債的比重出現(xiàn)上升。

究其原因，近年來地方債務率快速上升且突破警戒線，地方債額度的擴張受到限制，但中央政府有加杠桿的空間，意味著要增加中央財政赤字。在給定赤字的情況下，中央財政赤字（即國債額度）多增，則地方財政赤字（即一般債額度）就會被控制。在給定地方債額度的情況下，由于一般債額度被壓縮，專項債規(guī)模就穩(wěn)中有升。

不過，由于有收益的項目不多、專項債項目收益不足，近年業(yè)內(nèi)專家建議要壓縮專項債，增加一般債和國債發(fā)行。但一般債和國債額度同時構(gòu)成赤字，在現(xiàn)有財政機制下，二者同時增加面臨一定制約。

爭議

與此同時，3%的赤字率紅線也引起市場廣泛討論。時任財政部副部長朱光耀2015年11月在一個公開論壇上表示：“從金融危機教訓可以反思，3%的赤字率紅線和60%的負債率紅線是不是一個絕對科學的標準？是否可以調(diào)整？這些觀念的僵化并不利于改革，要在實踐中調(diào)整，形成有指導意義的經(jīng)濟學理論。”

此后，諸多學者展開激烈討論，一方認為，3%的赤字率紅線已無必要。中國社會科學院金融研究所副所長張明在接受21世紀經(jīng)濟報道專訪時表示，這些紅線沒必要死守。迄今為止，歐元區(qū)大多數(shù)國家都突破了3%的赤字率限制與60%的政府負債率限制，但并未引發(fā)財政危機與惡性通貨膨脹。

但也有不同觀點。中國財政科學研究院研究員李欣在2021年對歐盟赤字和債務限制研究后表示，歐盟赤字率超過3%僅出現(xiàn)在個別特殊年份，即2009年到2012年和2020年。雖然根據(jù)形勢的變化，該規(guī)定不斷細化，但是并沒有被廢棄，表明其堅守財政紀律和實現(xiàn)財政政策協(xié)調(diào)的決心。

中央決策層則采取相對審慎的態(tài)度。比如2013年政府工作報告稱，財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從2009年的2.8%降到2012年的1.5%左右。2018年政府工作報告表示，財政赤字率一直控制在3%以內(nèi)。2023年政府工作報告表示，合理把握赤字規(guī)模，五年總體赤字率控制在3%以內(nèi)，政府負債率控制在50%左右。

為應對疫情沖擊，2020年、2021年中國財政赤字率一度突破3%至3.6%、3.2%。就在市場普遍預計2022年赤字率設在3%甚至更高水平時，當年赤字率目標卻只是2.8%。這其中大有講究，因為2018年、2019年赤字率分別為2.6%、2.8%，只有2022年赤字率低于2.8%，2018年-2022年赤字率平均水平才會不高于3%。

2022年降低赤字率的同時，為了保障支出力度，央行等機構(gòu)上繳結(jié)存利潤1.65萬億。財政部相關負責人表示，世紀疫情發(fā)生以來，為應付可能出現(xiàn)的風險挑戰(zhàn)，在財政政策措施上，我國一直預留政策空間。對特定國有金融機構(gòu)和專營機構(gòu)暫停上繳利潤，以應不時之需，是預留的政策空間措施之一。

與此同時，赤字貨幣化也廣為討論。2020年5月，中國財政科學院院長劉尚希表示，可以用發(fā)行特別國債的方式，適度地實現(xiàn)赤字的貨幣化。特別國債的預算規(guī)模可以考慮達到5萬億，央行擴表零利率購買。

這需要對央行購買國債的方式進行區(qū)分。一是在一級發(fā)行市場直接認購國債，因為中央銀行流動性是無限的，這被稱為“直升機撒錢”；二是在二級市場上購買國債，這受市場的約束。財政赤字化一般指前者。

央行前行長易綱去年12月在解讀現(xiàn)代央行制度時表示，20世紀八九十年代我國出現(xiàn)過幾輪嚴重通貨膨脹，針對這一實際問題，黨中央要求中國人民銀行堅決維護幣值穩(wěn)定，明確財政赤字不得向央行透支，這帶來了近30年來我國貨幣金融環(huán)境的長期基本穩(wěn)定。

易綱還表示，“財政的錢”與“央行的錢”存在本質(zhì)區(qū)別。財政部門收入源于稅收，支出主要是提供公共產(chǎn)品和公共服務。中央銀行擁有法定的發(fā)鈔權(quán)，開展貨幣政策操作，實現(xiàn)維護幣值穩(wěn)定和促進經(jīng)濟增長的根本目標，在此過程中附帶產(chǎn)生收益或者虧損。如果允許財政直接向央行透支，靠印票子滿足財政支出需求，最終將引發(fā)惡性通脹，財政也不可持續(xù)并產(chǎn)生債務危機。

此外，赤字口徑也引起外界關注。一些研究將專項債納入廣義赤字口徑，一些研究認為專項債項目對應收益較低，應調(diào)整納入赤字口徑。從過往看，赤字口徑一直處于動態(tài)調(diào)整中。

改開以來，赤字口徑為“財政赤字=(財政收入+政府債發(fā)行收入)-(財政支出+政府債還本付息支出)” 。不過1989年預算報告最后附上，有些同志建議,應把國內(nèi)外債務收入作為赤字處理。如果按此口徑計算,1989年全國財政赤字為350億元,比上年按相同口徑計算的赤字增加8.5億。1994年調(diào)整為，財政赤字=財政收入-(財政支出+政府債還本支出)，即政府借貸收入不再納入財政收入。

為與國際接軌，從2000年開始財政赤字口徑進行了第三次調(diào)整，將政府債務利息計入財政赤字口徑。2008 年中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金被納入財政赤字口徑。2015年新預算法實施后，要求除一般公共預算外的三本預算做到收支平衡，財政赤字的計算方式也由此進行了第五次調(diào)整，即財政赤字=(全國一般公共預算收入+調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和其他預算資金+動用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金) -(全國一般公共預算支出+補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金+結(jié)轉(zhuǎn)下年支出的資金)。

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本期編輯 劉雪瑩 實習生 譚雅涵

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